Krönika Dialog 4 -09: Kommunsektorns finansiella utmaningar i dag och i morgon
Det var inte en fråga om när, utan vem. Svaret blev Australien. I backspegeln kan vi med viss tillförsikt konstatera att den internationella krispolitiken har gett god effekt i form av ökad stabilitet i världsekonomin. Som första land i G-20-gruppen, höjde australiska centralbanken nyligen räntan, från 3 till 3,25 procent och med det började en framtidstro i världsekonomin att spira. Kina och Indien leder återhämtningen med tillväxttakter på 8,5 respektive 5,4 procent redan i år. Den sker samtidigt som USA:s ekonomi väntas krympa med 2,7 procent och eurozonens med 4,2. Uppgången blir med andra ord ojämnt spridd. Den stora frågan är hur världens centralbankers gigantiska stimulanser ska kunna tas tillbaka utan bakslag i ekonomin. Faktum är att vi lever i en dopad värld som snart måste stå på egna ben och osäkerhet råder hur detta skall lyckas. För att få en mer varaktig återhämtning krävs ökad efterfrågan med stigande konsumtion hos hushållen och ökade investeringar hos företagen.
Återhämtningen dröjer för den svenska kommunsektorn
Även i Sverige ser vi en viss återhämtning i tillväxten men för kommunsektorn dröjer det dock innan man kan ta nytta av denna. Anledningen är ett underliggande problem med stigande arbetslöshet och risk för att denna stannar kvar på höga nivåer. Många kommuner känner av skenande socialbidrag och kostnader för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Mellan 2008 och 2012 beräknas socialbidragen öka med 50 procent – vilket motsvarar 5 miljarder kronor. Minskade arbetade timmar ger i sin tur sänkta skatteintäkter till sektorns verksamheter. Nya effektiviseringar och rationaliseringar kommer att bli aktuella för en del inom sektorn. Diskussioner om skattehöjningar kan heller inte uteslutas. Vår uppfattning är att de extra miljarder som tillförs via höstpropositionen lindrar 2010, men botar inte sektorns finansiella utmaningar, varken på kort eller lång sikt.
Dagens nyfödda kommer att bli 100 år gamla
I morgondagens kommunsektor ser vi betydligt större utmaningar än de vi brottas med just nu. Trots kunskap om hur en åldrande befolkning påverkar de offentliga finanserna förs få diskussioner om hur den framtida välfärden skall finansieras. Nyligen presenterades en rapport som visar att de barn som föds i dag kan komma att bli minst 100 år gamla. Men de får inte bara ett längre liv. Många fler riskerar att bli dementa. Och dessutom kan pensionsåldern komma att höjas med uppemot tio år eftersom skatteintäkterna annars inte kommer att räcka till för att leverera välfärd.
Faktorer som ökade krav, demografisk, medicinsk- och teknisk utveckling gör att gapet mellan efterfrågan och utbud hela tiden ökar. Vår omvärld förändras i allt snabbare takt och framtidens ledord går mot ”ökad samhällsnytta till lägre kostnad”. Här tillkommer även de problem som en kraftig folkminskning för med sig i vissa kommuner. För att möta dessa gigantiska utmaningar behövs en livskraftig kommunsektor som hela tiden söker finansiell effektivitet. Vi ser det som viktigt att uppmärksamma dessa utmaningar innan de växer till kriser.
Framtiden är redan här
Vi menar att tiden är mogen att flytta uppmärksamheten från de akuta ekonomiska problemen till de mer långtgående strukturella utmaningarna.
Som Kommungäld har vi god överblick över kommunsektorns låneskuld. Vår prognos är att skulden kommer att vara oförändrad de närmsta åren på ca 360 miljarder. Men det finns en skuld som inte behandlas som de andra – de upparbetade pensionsskulderna. Bakgrunden till dessa är tre decenniers kraftiga expansion av antalet anställda med totalt 800 000 personer. Det rör sig om 380 miljarder och utbetalningarna når sin kulmen under åren 2015–2020. Vi är med andra ord snart där.
I dag ligger majoriteten av den gamla pensionsskulden inom linjen i kommunernas balansräkning. Detta är enligt de gällande redovisningsreglerna. Men om det finns särbehandlingar av låneskulder kommer inte full effektivitet att uppnås. Andra syften och mål kan nås men inte finansiell effektivitet. Man kan ställa sig frågan varför denna låneskuld hanteras annorlunda än andra skulder i kommunens balansräkning?
Kommuninvest delar Sveriges Kommunalekonomer och SKL:s syn på att pensionsskulden bör bokföras som den skuld den är och därmed ge en helhetssyn med möjligheter till effektivitet och inte minst en rättvisare bild av den verkliga ekonomiska situationen i verksamheten. Och det gör verkligen skillnad. Även om man kan tycka att soliditet i sig inte är ett rättvist begrepp för kommunsektorn är förändringar från ett år till ett annat intressant att studera. Med pensionsskulden inräknat skulle den verkliga soliditeten inom landstingen i snitt visa på –76 procent och inom kommunerna på +6 procent för 2008.
Utmaningarna har aldrig varit större
För att möta morgondagen ser vi ett behov av nya lösningar. Den främsta är att fler arbetar. Men det räcker inte. Ytterligare en åtgärd för att möta ökad efterfrågan av välfärdstjänster kan vara höjningar av kommunal- och landstingsskatten. Denna åtgärd är som bekant inte en fråga som förenar de partipolitiska blocken.
Vi ser att fler lösningar måste lyftas fram, där omprioriteringar av välfärdstjänster och transfereringar kan vara en pusselbit. Andra insatser är en ny översyn i kommunallagen för en tydligare utformning beträffande ekonomisk hushållning med budget i balans och hantering av den växande pensionsskulden. Kommunsektorns intäkter har en tendens att öka i högkonjunktur, och minska i lågkonjunktur. Risken är stor att sektorn bidrar till att förstärka konjunktursvängningarna genom att anställa fler i goda tider och säga upp medarbetare i sämre tider.
Diskussionerna kring dessa frågor har redan startat. SKL:s tolkning av balanskravet är ett intressant förslag att titta vidare på. Det skall också bli intressant att följa höstpropositionens förslag på en kommunstabilitetsfond. Att slopa balanskravet är inte realistiskt. Tvärtom kommer kravet på balans att vara en grundförutsättning kopplad till det faktum att en åldrande befolknings behov kraftigt ökar efterfrågan på vård och omsorg. Den ekonomiska balansen måste vara sund.
Vi ser även ett behov av nya samarbetsstrukturer. Till exempel kommunalförbund med nya inriktningar, uppdragsförsäljningar och kommunsammanslagningar. Kommunalförbunden och uppdragsförsäljningarna kan bli den första plattformen för att uppnå finansiell effektivitet. Kommunsammanslagningar den andra.
Samverkansformerna innebär inte att det kommer in några nya pengar i systemet, men stordriftsfördelar möjliggör på sikt vissa besparingar genom att verksamheten blir effektivare.
Goda exempel på effektiva samarbetsstrukturer finns redan i dag och fler skulle kunna uppmuntras. Det kan handla om minskade overheadkostnader, att uppnå en bärkraft för specialister med olika uppdrag samt sammanslagningar till större enheter. Vi ser att i morgondagens kommunsektor kommer det att förutsättas att man går utanför sina gränser för ökad samverkan mellan landsting, kommuner och regionala aktörer.
Vi menar att tiden är inne för att agera. I de övriga nordiska länderna pågår redan arbetet med att rusta den offentliga sektorn inför framtidens utmaningar – en morgondag vi är helt medvetna om ska komma. Kommunstrukturen har ändrats i både Danmark och Finland. I Norge har sjukvården fått statlig huvudman och bolagiserats. Erfarenheterna är intressanta att analysera även för oss svenskar.
Konjunkturförändringar är något vi helt enkelt får leva med. Morgondagens livskraftiga organisation blir den som lär av historien, lever i nuet och kan se in i framtiden …
Lena Bäcker
Chefekonom
Kommuninvest
